HRM2: Das öffentliche Gemeinwesen auf Abwegen

Mit dem Harmonisierten Rechnungsmodell 2 (HRM2) soll das heute im Kanton für die öffentlichen Gemein- wesen geltende Rechnungsmodell radikal umgebaut werden. Gemäss des vom Regierungsrat vorgelegten neuen Gemeindegesetz soll HRM2 für allgemein verbindlich erklärt werden. HRM2 schreibt unter anderem ein sogenanntes Restatement (Neubewertung) des Verwaltungsvermögens sowie die Abkehr von der heute geltenden degressiven Abschreibungsmethode zur linearen Abschreibungsmethode vor. Die Stadt Winter- thur (Projektgemeinde ab 1.1.2014), welche sich in einer höchst desolaten finanziellen Lage befinde, und die sanierungsbedürftige Pensionskasse der Stadt wenden HRM2 in fragwürdiger Weise an.

Die Schweizerische Finanzdirektorenkonferenz (FDK) hat, in Weiterentwicklung des seit 1986 auch im Kanton Zürich geltenden Harmonisierten Rechnungsmodells (HRM1) ein neues Rechnungsmodell (HRM2) ausgearbeitet. Ziel ist es, mit HRM2 die Vergleichbarkeit der öffentlichen Haushalte in unserem Land, basierend auf dem True-and-Fair Prinzip und mittels einer stärkeren Anlehnung an die in der Privatwirtschaft geltende Rechnungslegung, zu verbessern. Dieses Ziel wird nur schon dadurch verfehlt, weil sich das für den Kanton Zürich angedachte «Modell Gemeindeamt Zürich», insbesondere beim Restatement, divergierend von dem im Kanton Bern eingeführten pragmatischeren «Berner Modell» unterscheidet. Auch ist eine unkritische Anlehnung von HRM2 an die in der Privatwirtschaft geltenden Grundsätze der Rechnungslegung grundlegend zu hinterfragen, sind doch öffentliche Haushalte und deren Aufgaben nur beschränkt mit der Privatwirtschaft vergleichbar. Das «Modell Gemeindeamt Zürich» wird derzeit in sechs Zürcher Pilotgemeinden und ab 1.1.2014 in weiteren sechs Projektgemeinden und in der Stadt Winterthur eingeführt. Neuerungen und Konsequenzen

1. Neuer (aufgeblasener) Kontenplan, welcher mit statistischen Vorgaben des Bundes begründet wird.

2. Restatement (Neubewertung) des Verwaltungsvermögens (jene Vermögenswerte, welche der unmittelbaren Erfüllung des öffentlichen Auftrages dienen, wie Strassen, Werkleitungen, gewisse öffentliche Bauten etc.) zum «Verkehrswert». Bilanzen werden künstlich aufgebläht (und teilweise wohl geschönt …) und es stellen sich grundsätzliche Fragen zum Wert der einzelnen im Verwaltungsvermögen verbuchten Objekte. Gleiches gilt für die (neue) Bewertungsmethode für vor und ab 1986 erworbene Grundstücke

3. Abkehr von der heute geltenden degressiven Abschreibungsmethode (vom Restbuchwert, 10 % bzw. Mobilien 20 %) hin zur linearen Abschreibungsmethode (linear vom Anschaffungswert, je nach Nutzungsdauer). Dies führte zu einer Erleichterung der Verschuldung der Gemeinwesen im Kanton. Investitionen bedingten nur eine moderate Erhöhung der Abschreibungen, grosse Investitionsvorhaben hätten keine unmittelbare Wirkung mehr auf den Steuerfuss.

4. Einschränkung der Gemeindeautonomie mittels der Regelung, dass Vorfinanzierungen im Budget zu keinen Aufwandüberschüssen führen dürfen, neuen Regelungen betreffend Haushaltsgleichgewicht, welche zu zwangsweisen Steuererhöhungen führen könnten und – für finanzstarke Gemeinden wegen des Finanzausgleichs – die Regelung, dass über 10 Jahre mindestens 10 Prozent der Gesamtausgaben für Investitionen zu verwenden sind. Mittels Einführung neuer Werterhaltungs- und Erneuerungsreserven und durch die vorgesehene Kaskadenregelung bei der Zuständigkeit der Verpflichtungskredite wird die Gemeinde-autonomie weiter massgeblich beschnitten.

5. Unnötiger, zusätzlichen Verwaltungsaufwand für kleinere Gemeinden, indem unter anderem eine jährliche Plangeldflussrechnung (und ein Geschäftsbericht) zu erstellen ist.

Kreative Anwendung in Winterthur

Die Stadt Winterthur befindet sich in einer desolaten finanziellen Lage. Und auch die städtische Pensionskasse muss saniert werden. Der Weisung zur entsprechenden Volksabstimmung (http://stadt.winterthur.ch/daten/weisungen/ W12099.pdf) muss zu HRM2 entnommen werden: «Mit der vorgezogenen Einführung des Harmonisierten Rechnungslegungsmodells 2 (HRM2) bietet sich die einmalige Chance, die Deckungslücke weitgehend zu finanzieren, wobei die Stadt wie auch die Mitarbeitenden während sieben Jahren Sanierungsbeiträge bezahlen müssen. Das Modell erlaubt es, dass die Steuerzahlenden ihren Beitrag indirekt leisten … Weil die Abschreibungen mit HRM2 linear und nicht mehr wie bisher degressiv erfolgen, führt dies zu einer einmaligen Aufwertung des Verwaltungsvermögens der Stadt Winterthur. Dank dieser Aufwertung wird genug Eigenkapital geschaffen, damit namhafte liquide Mittel als Einmaleinlage für die Sanierung der Pensionskasse beschafft werden können. Ohne diese Einmaleinlage wären drastische Sanierungsbeiträge bzw. eine sehr lange Sanierungsperiode oder gar ein Verzicht auf die Vollkapitalisierung nötig …» Es ist davon auszugehen, dass der Kanton Zürich mit den Projektgemeinden, und somit auch mit der Stadt Winterthur und mit deren Pensionskasse, betreffend Einführung von HRM2 Verträge abgeschlossen und Vorgaben gemacht hat. Nicht bekannt ist, ob diese Verträge und Vorgaben der kantonalen Finanzkontrolle, was den finanzrechtlichen Teil betrifft, und der schweizerischen Pensionskassenaufsicht sowie der BVG- und Stiftungsaufsicht des Kantons Zürich (BVS), betreffend Vorgaben an Pensionskassen und insbesondere den Vertrag und die Vorgaben mit/an die Pensionskasse der Stadt Winterthur, zur Beurteilung respektive Genehmigung wurden. Generell stellt sich die Frage, ob das durch das Gemeindeamt vorgegebene HRM2 nicht gegen die Buchhaltungsgrundsätze der Bilanzwahrheit und der Bilanzklarheit sowie gegen den Grundsatz von True and Fair Value Accounting verstösst.

Fazit

Das neue Rechnungsmodell HRM2 ist unausgegoren und in der heutigen Form «Modell Gemeindeamt Zürich» als untauglich zu betrachten. Der Regierungsrat ist gut be – raten, die Stadt Winterthur und die Pensionskasse der Stadt Winterthur anzuweisen, ihre Rechnungen 2013 und 2014 sowie die Budgets 2015 nach geltendem und allgemeinverbindlichem Modell HRM1 zu erstellen!